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大数据与政府改革创新

2016-12-21 09:00 来源:光明日报

[摘要] 在政府行政体制改革、日常管理和公共服务领域中应用大数据,是落实创新发展理念的必然要求,对于加快转变政府职能,提升政府现代治理能力,特别是深化简政放权、放管结合、优化服务具有重要意义。

  大数据科技的兴起,是当今信息技术与经济社会的交融发展,引发文字、数字、图像、视频等数据迅猛增长的产物。世界上很多国家已把数据作为基础性战略资源加以发展。在政府行政体制改革、日常管理和公共服务领域中应用大数据,是落实创新发展理念的必然要求,对于加快转变政府职能,提升政府现代治理能力,特别是深化简政放权、放管结合、优化服务具有重要意义。

  大数据推动简政放权

  行政管理要实现科学化、现代化,离不开智能化。推进行政体制改革、深化简政放权,要充分发挥现代信息技术的推动作用,打通“信息孤岛”,推行互联网+政务服务,实现部门间数据共享。

  为打通行政部门信息壁垒提供新动力。党的十八大以来,我国政府以行政审批制度改革为突破口,大力推进简政放权,取得了显著成效。但是,长期以来形成的权力集中、职责分割、效能不高等问题还没有完全解决。简政放权之所以艰难,一个重要原因是在科层制行政管理架构中,政府部门之间专业分工过细,职能边界成了信息壁垒,一项全局性政策被切割为各自为政的“地盘”。也就是说,政府的部门以及部门的一些下设机构成为简政放权的“最先一公里”障碍,成为束缚改革手脚的利益藩篱。清障破藩,应在强化督查机制、增强执行力的同时,加大信息化建设力度,运用大数据的储存方式和处理技术,建立基础数据库、专业数据库和应用数据库,打通相关各部门之间的数据链,以“技术强制力”克服政务数据碎片化、信息资源共享程度低等问题,为推进行政审批制度改革、推行权力清单、责任清单、负面清单等制度,解决部门间放权不同步、不协调的问题提供支持,为建立统一开放、竞争有序的市场体系,克服地方保护主义,打造新的动力。

  为提升行政决策科学化水平提供新支撑。党的十八届三中全会提出,要处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。预测和决策是行政管理的核心要件。在“互联网+”时代,“市场之手”活跃在线上线下,这使得政府决策中的不确定性上升,对新兴市场的调控难度增加。如果继续沿用传统管理方式,以局部研究对象的分析代替整体性把握,通过少部分人的需求推断大多数人的需求,可能导致决策因难以看清全貌而出现失误。将大数据运用到管理决策中,可以通过交叉复现、质量互换、模糊推演等手段,有效统合各方面数据资源,使信息趋于系统化,克服由信息不对称所产生的治理难题,提升决策科学化水平。在这样的情况下,政府推动简政放权,可以不再简单地依靠部门提出方案,而是采取上下结合,共同拟定改革的施工图和路线图,由以往的被动“接球”向主动“发球”转变。而且,这种大数据支撑决策的方式所提供的资料具有直抵事实本质的优点,结论清晰、数据明确,这样形成的改革决策,既能符合整体利益,又能增强部门协同,有助于推动形成决策和执行的新机制。

  为革新行政管理工具提供新途径。上世纪以来,很多国家开展了以公众满意度为指向的新一轮行政改革,绩效评估、流程再造、风险治理、危机管理等用于提高政府服务效率的新管理工具纷纷应运而生。在“偶遇”大数据后,改善和创新管理工具更加如鱼得水,并呈现升级换代之势,为有效限权与高效用权提供新的方式。我国政府实施的工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”、“一照一码”登记制度改革之所以能够快速推进,很大程度上得益于大数据的应用。具体来说,就是通过建立项目并联审批平台,形成网上审批大数据资源库,实现跨部门、跨层级项目审批、核准、备案的统一受理、同步审查、信息共享、透明公开,大大简化了“证照”办理程序。在“一站式”行政审批和服务体系建设中,从过去部门分散的“多门式”到“一楼式”物理整合,再到统一共享的“化学式”数据平台转变,这将进一步推动简政放权的深入实施。

  大数据促进放管结合

  当前行政体制改革的一个显著特征是把简政放权与加强管理结合起来,既要放得彻底,又要管得到位。面对日渐增多的海量信息,政府部门可以通过改进对大数据资源的利用方式,提高信息使用频率,建立以公众需求为导向的信息化平台,实现放和管的良性互动。

  强化一体化监管。以往政府监管方式往往采取审查企业报表,发现问题或是出了问题再去检查整顿的手段,难以实现监管的全面有效覆盖。大数据技术可以揭示事物、信息之间的关联关系,将企业生产经营、销售物流、检验检测领域的数据自动汇聚到分析系统中,政府部门便可以随时掌握企业违法失信、投诉举报、消费维权等信息,预警市场的不当行为,提升政府的风险防范和应急响应能力,将管理方式由“人盯事”、“一对多”,变为“大数据盯事”、“多合一”,大大提高监管的效能。按照国家治理能力现代化的要求,有效的监管需要多元主体的共同参与。目前我国各级政府部门手中掌握了海量的信息数据资源,但开放不足,利用不充分、效率低的问题相当突出。政府要按照放管结合的要求,进一步加强政府信息公开工作和数据开放的力度,除了涉及国家安全、商业秘密、个人隐私的信息外都向社会开放,积极运用大数据、云计算、物联网等信息技术,消除信息“死角”,使“守信者一路绿灯,失信者处处受限”,这不仅有助于维护市场秩序,也将倒逼政府自身改革,尽快实现大胆放权搞活与严格监督管理有机统一、相互促进的良性循环。

  创新行政管理方式。转变政府职能要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点,这就要求不断创新行政管理方式,提高管理质量和水平,更好地满足人民群众日益增长的需求。大数据所体现的现代信息技术,不仅为政府提供了决策层面的技术支持,而且由于其不断融入行政组织的基础性制度和工作机制之中,有助于创新政府执行方式,提高贯彻落实政策的能力。比如,运用互联网和大数据技术,开通建设投资项目在线审批,做到全透明、可核查,让信息多跑路、群众少跑腿。大数据技术还可以促使政府流程再造,从过去单向的自上而下管理转向多维度的协同治理,将监管措施融入服务行为之中,增强监管的实时性和人性化。在政府绩效管理中运用大数据技术,将有助于解决外部评估信息不对称、指标权重设计不科学等问题,更好地发挥绩效管理在治理行政不作为、慢作为、乱作为中的作用。

  提升行政管理精细化。要把“工匠精神”引入政府管理,对自己的产品——管理和服务做到精益求精、极致严谨、追求完美,这就需要提升行政管理的精细化、精准化、标准化程度。进入攻坚期的“放管服”改革,会涉及很多利益格局的调整、权责关系的重塑、管理模式的再造、工作方式的转型,任何一个方面、一个环节出了问题,都会影响改革成效。大数据技术的运用将大大提高政府工作的问题导向、需求导向和目标导向,设计出“行简政之道、革烦苛之弊,施公平之策、开便利之门”的方案来。近年来,很多地方和部门探索实施数字化城市管理、网格化社区治理,建设智慧城市、智慧社区、智慧村庄,通过收集和分析城市、乡村的各种数据,建立以“人、地、物、事、情、房和组织”为核心的基础信息数据库。这将克服运动式和突击式执法以及服务效率低的弊端,从被动管理的模式转变为前馈式管理模式,做到小事用“微服务”在网格中完成,大事靠“一站式”在基层解决。

  大数据实现优化服务

  大数据运用到政府治理中,可以推动简政放权、放管结合与优化服务统一起来,加快服务型政府建设,为人民群众提供比较充裕的公共产品和优质高效的公共服务。

  在促进大众创业、万众创新中运用大数据,有助于提高政府服务“双创”的效率。政府通过大数据可以了解“双创”政策落地成效,反馈和诊断“最后一公里”症结所在,聚焦“痛点”、瞄准“堵点”,有针对性地为公民创办企业服务,为企业松绑减负,营造亲商氛围,更好地为创业创新清障搭台。例如,对于有创业意愿的公民特别是年轻人,政府可借鉴大数据商业推广模式,定向推送相关同行业数据、市场竞争态势和创业经验,帮助其分析创业的可行性和风险,向其提供权威的注册登记、市场准入等商事管理制度规定和优惠政策,告知便捷可靠、个性化的服务措施,促进将意愿转化为行动。在推广政府和社会资本合作的领域,依托“互联网+政务”,可以多渠道提升公共服务共建能力和共享水平,让投资者办事更方便、收益更满意。在优化服务中还有很多细节可以应用大数据技术,如当消费者走进存在不良卫生记录的餐馆时,政府可以自动向其移动终端发送“别在这里吃饭”的短信、微信提醒,让消费者“用脚投票”,督促企业整改。

  建立“纠错”“容错”机制。优化政府服务重在创新,但创新存在风险。在传统的行政管理组织架构中,决策的信息来源通常需要经过漫长的传递链条,具有“牛鞭效应”,即信息链条越长,传递过程中的层次越多,信息被人为修改处理的概率就越大,信息失真即偏离原始信息的概率也就越大。如果依据不准确的信息做出“创新”决策,很可能导致失误。大数据技术的应用,将信息的“获取—传递—处理—分发”运行轨迹修改为“采集—传递—分析—应用—反馈”的数据流程,高效的信息集成技术、数据分析技术,以及“数据混搭”技术,能够为发现不科学、不正确的决策作出反馈性提示,改变政府决策的传统正向思维范式,提高政策出台后可能出现的社会风险预判能力,把决策失误提前到事先,纠正在决策过程中。当前,一些干部因担心风险而不愿创新,这需要建立一套“容错”机制,保护和鼓励创新。大数据可以通过海量舆情分析,评估改革创新的必要性、民意认可程度、探索失败的价值,及时消除负面影响,让改革创新者感觉到有依靠,释放出更多的工作活力。当然,容错不等于“无限度宽容”,更不等于可以胡来,要防止拍脑袋决策和“任性拍板”。大数据有助于划清“容错”与“无限度宽容”之间的界限,形成激励创新与容错纠错的平衡机制,坚定广大领导干部和公务员改革创新的决心,增强推进改革创新的底气和勇气。

  (作者:高小平 中国行政管理学会执行副会长、研究员)

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